Cass. pen., Sez. VI, Sent. 4
febbraio - 29 maggio 2008, n. 21735
Svolgimento del processo
1. Con la sentenza in epigrafe il G.u.p. del Tribunale di Agrigento ha
dichiarato non luogo a procedere, ai sensi dell'art. 425 c.p.p., nei confronti
di P.V., imputato del reato di omissione di atti d'ufficio, per non aver
compiuto, in qualità di responsabile del settore urbanistica del Comune di
Agrigento, un atto del suo ufficio entro il termine di trenta giorni, omettendo
inoltre di rispondere circa le ragioni del ritardo. In particolare, l'omissione
contestata riguardava la mancata risposta all'istanza con cui G.V. aveva
chiesto di conoscere i nomi dei funzionari responsabili e lo stato della
procedura di demolizione di un manufatto abusivo da parte del Comune.
Il giudice ha ritenuto che il fatto non fosse previsto dalla legge
come reato, escludendo la sussistenza di un interesse rilevante ai sensi
dell'art. 328 comma 2 c.p. in capo al V., che aveva avanzato una richiesta di
accesso nei confronti dell'amministrazione comunale. Più precisamente, ha
negato che l'istante, quale proprietario confinante di un fabbricato oggetto di
un provvedimento di demolizione, avesse veste nell'ambito della procedura per
l'applicazione e l'esecuzione della sanzione amministrativa della demolizione
e, pertanto, non gli si poteva riconoscere alcun interesse qualificato ad
avanzare richiesta di accesso in relazione allo stato della procedura.
2. Contro questa decisione ha presentato ricorso per cassazione G.V.,
in qualità di persona offesa costituitasi parte civile, deducendo la erronea applicazione dell'art. 328 comma 2 c.p., anche in
relazione alla violazione della disciplina sul diritto di accesso, prevista
dagli artt. 22 e 25 della legge n. 241 del 1990.
Ciò che il ricorrente contesta è l'affermata insussistenza di un
interesse qualificato ad azionare il diritto di accesso, dal momento che egli
sarebbe titolare del diritto soggettivo al rispetto delle distanze legali,
violato dalla realizzazione del manufatto abusivo oggetto della procedura di
demolizione, con la conseguenza che tale posizione legittimerebbe le sue
richieste di informazioni sullo stato della procedura.
Peraltro, evidenzia come la sentenza non abbia preso in considerazione
che la sua richiesta di accesso aveva ottenuto il nulla osta ad
opera del competente ufficio del Comune, che aveva riconosciuto la
legittimazione del suo interesse diretto e concreto alle informazioni
richieste.
Sotto altro profilo, il ricorrente rileva la contraddittorietà della
decisione che, da un lato, lo qualifica come persona offesa, ammettendone la
costituzione come parte civile, dall'altra, assume il difetto di un suo
interesse qualificato.
Motivi della decisione
3. Preliminarmente occorre verificare se il ricorso è ammissibile ai
sensi del nuovo testo dell'art. 428 c.p.p., come modificato dalla legge 20
febbraio 2006, n. 46.
Nell'originaria formulazione la norma citata non prevedeva
impugnazioni della parte civile, ma ammetteva il ricorso della sola persona
offesa contro la sentenza di non luogo a procedere unicamente per vizi del
contraddittorio; d'altra parte, l'art. 576 comma 1 c.p.p. riconosceva alla
parte civile il diritto di impugnare soltanto contro le sentenze di
proscioglimento pronunciate nel giudizio, oltre che ai soli effetti della responsabilità
civile, mentre l'art. 577 c.p.p. attribuiva alla persona offesa dai delitti di
ingiuria e di diffamazione, costituita parte civile, il potere di impugnare
anche agli effetti penali contro le sentenze di condanna o di proscioglimento
pronunciate in giudizio, scelta quest'ultima ritenuta ragionevole dalla Corte
costituzionale (sent. n. 474 del 1993).
Con la legge n. 46 del 2006 il regime delle impugnazioni della
sentenza di non luogo a procedere è profondamente mutato, in quanto si è
riconosciuto alla persona offesa la legittimazione a ricorrere per cassazione
non solo per violazione del contraddittorio, ma anche per gli altri motivi
previsti dall'art. 606 c.p.p., purché sia costituita parte civile.
Il generico richiamo all'art. 606 cit. pone il problema di verificare
la natura dell'impugnazione da parte della persona offesa, se cioè si tratta di
impugnazione limitata ai soli effetti civili ovvero estesa anche agli effetti
penali.
Il Collegio ritiene di condividere l'orientamento prevalente che
riconosce che l'impugnazione in questione non è rivolta a conseguire effetti
civili, in quanto a differenza di quanto prevede espressamente l'art. 576 comma
1 c.p.p., l'art. 428 comma 2 c.p.p. non pone alcuna limitazione al riguardo;
inoltre, un'analoga limitazione appare incompatibile con la natura della
decisione conclusiva dell'udienza preliminare, che è priva di effetti
irrevocabili sul merito della controversia (Sez. V, 15 gennaio 2007, n. 5698,
Reggiani; Sez. V, 26 giugno 2007, n. 35651, Cataluddi; Sez. V, 3 maggio 2007,
n. 21876, Papaianni; Sez. V, 5 giugno 2007, n. 34432, Blandini; Sez. II, 12
giugno 2007, n. 26550, Pica. In termini contrari, Sez. IV, 22 marzo 2007, n.
11960, P.C. in proc. Martinelli, secondo cui il ricorso in oggetto è limitato
esclusivamente ai fini civili).
In sostanza, alla persona
offesa costituita parte civile non viene riconosciuta unicamente la facoltà di
sollecitare il pubblico ministero a proporre impugnazione, ma le si attribuisce
il potere di impugnare direttamente la decisione di non luogo a procedere in
relazione ai profili propriamente penali, anche in considerazione del fatto che
tale sentenza non provvede sulle questioni civili relative al processo.
Il ricorso della parte civile viene equiparato a quello del pubblico
ministero, in quanto entrambi sono legittimati a contestare la sentenza di non
luogo a procedere sotto il profilo penale, chiedendone l'annullamento. Da
questo punto di vista la nuova formulazione della disposizione ha attribuito
una doppia legittimazione ai soggetti presi in considerazione, sottraendo al
pubblico ministero il "monopolio delle impugnazioni penali in malam
partem".
Infatti, così come per l'abrogato art. 577 c.p.p., il ricorso che oggi
la persona offesa può attivare ai sensi dell'art. 428 c.p.p. richiama, nei
gradi ulteriori, la figura dell'azione penale privata, complementare a quella
esercitata dal pubblico ministero.
Come è noto l'art. 112 Cost. attribuendo al pubblico ministero il
dovere di esercitare l'azione penale, non impone che quest'ultima sia
esercitata soltanto da un organo pubblico. D'altra parte, la giurisprudenza
costituzionale ha avallato questa ricostruzione, precisando che la titolarità
dell'azione penale può essere conferita a soggetti diversi dal pubblico
ministero, purché non si intacchi il dovere di quest'ultimo di esercitarla
(Corte cost. n. 84 del 1979; n. 114 del 1982; n. 474 del 1993). Così
delimitata, l'azione penale privata è ammessa solo quando ha natura di azione
sussidiaria o concorrente - non alternativa - con quella del pubblico
ministero. Caratteristiche che si riscontrano nel caso di ricorso ex art.
428 c.p.p., dal momento che il pubblico ministero non è mai escluso dal suo
esercizio del potere impugnatorio.
4. Nel "merito" si osserva che, in tema di omissione di atti
di ufficio, dalla lettera del secondo comma dell'art. 328 c.p. si ricava che la
facoltà di interpello del privato, cui corrisponde un dovere di rispondere o di
attivarsi da parte del pubblico ufficiale o dell'incaricato di un pubblico
servizio, è riconosciuta esclusivamente al soggetto che abbia interesse al
compimento dell'atto. La giurisprudenza ha chiarito che tale interesse non si
identifica con quello generale al buon andamento della pubblica
amministrazione, che riguarda tutti i consociati, ma in quello che fa capo a
una situazione giuridica soggettiva su cui il provvedimento è destinato
direttamente a incidere (cfr., Sez. VI, 2 ottobre 2003, n. 43492, P.M. in proc.
Biondi; Sez. VI, 13 marzo 2001, n. 18033, Gremmo). Ed è sulla base di tale
giurisprudenza che il G.u.p. di Agrigento ha escluso la sussistenza del reato,
ritenendo che al ricorrente, proprietario di un immobile situato in prossimità
di un manufatto abusivo, non si possa riconoscere alcuna veste partecipativa
nell'ambito della procedura per l'applicazione e l'esecuzione della sanzione
amministrativa della demolizione ex art. 7 legge n. 47
del 1985, con conseguente negazione del diritto qualificato di accesso agli
atti.
Invero, la sentenza impugnata ha applicato i principi indicati dalla
giurisprudenza senza tenere in alcuna considerazione che il V., nel formulare
la sua richiesta all'amministrazione comunale, ha rappresentato una situazione
in cui risultava violato il suo diritto alla distanza legale tra fabbricati,
per cui la piena e tempestiva realizzazione della procedura di demolizione
avrebbe determinato, seppure indirettamente, l'attuazione del suo diritto. E'
vero, come sostenuto nella sentenza impugnata, che una tale situazione
soggettiva non lo avrebbe mai legittimato ad assumere una veste formale nel
procedimento amministrativo di applicazione della sanzione della demolizione, ma diversa è la valutazione che deve essere
fatta per accertare l'esistenza di un interesse all'accesso degli atti
amministrativi: la stessa giurisprudenza amministrativa, pur riconoscendo che
attraverso l'istituto del diritto di accesso di cui all'art. 22 della legge n.
241 del 1990 non è stato introdotto alcun tipo di azione popolare di controllo
generalizzato sulla pubblica amministrazione, tuttavia ha sostenuto che tale
diritto spetta a coloro ai quali gli atti, di cui si domanda l'esibizione o
l'acquisizione, si riferiscono "direttamente o indirettamente", precisando
che non deve trattarsi necessariamente di una posizione qualificabile come di
diritto soggettivo o di interesse legittimo, essendo sufficiente che la
richiesta sia strumentale per la tutela di una posizione giuridicamente
rilevante (Cons. Stato, sez. VI, 10 febbraio 2006, n. 555; Cons. Stato, sez.
IV, 4 febbraio 2003, n. 569).
Nel caso in esame la posizione del V. non è quella del cittadino
interessato genericamente alla esecuzione della
demolizione di un manufatto abusivo, ma quella di un soggetto, titolare del
diritto soggettivo al rispetto della distanza legale tra la sua proprietà e la
costruzione abusiva, interessato a conoscere lo stato della procedura di
demolizione, la cui piena attuazione influirebbe, seppure indirettamente, sul
godimento del suo diritto soggettivo, ripristinando una situazione di legalità.
5. Pertanto, la sentenza impugnata deve essere annullata, con rinvio
al G.u.p. del Tribunale di Agrigento (in diversa persona) per nuovo esame nel
rispetto dei principi sopra enunciati.
P.Q.M.
Annulla la sentenza impugnata e rinvia al Tribunale di
Agrigento per nuovo esame.